文字解读：《沂南县乡村地区“通则式”规划技术

管理规定（试行）》

一、出台背景和制定依据

为深入学习践行“千万工程”经验，贯彻落实自然资源部和省、市关于乡村规划管理工作部署，执行临沂市“总详联动、通则管控”工作要求，破解我县部分村庄尚未编制实用性村庄规划、规划管理依据缺失的现实难题，实现城镇开发边界外乡村地区规划管理全覆盖。沂南县自然资源和规划局结合我县山区、平原并存，红色文化、传统村落资源丰富的县域实际，编制完成《沂南县乡村地区“通则式”规划技术管理规定（试行）》（以下简称《规定》），经县政府审议后印发实施。

《规定》主要依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》、自然资源部相关文件、《临沂市乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制指引（试行）》以及省、市、县相关法规政策、乡镇国土空间总体规划等制定。

二、适用范围说明

1.适用范围：《规定》明确，在城镇集中建设区以外、尚未编制村庄规划的乡村地区，如果建设项目为村民住房、乡村公共服务设施、基础设施或乡村产业项目，并且不在禁止建设负面清单范围内，可以依据该《规定》开展国土空间用途管制，并办理规划许可相关手续。

2.不适用范围：城镇开发边界以内区域，按照控制性详细规划、乡镇驻地规划实施管理，不适用该《规定》；历史文化名村、传统村落，优先执行专项保护相关规划，原则上不适用该《规定》。

3.参照执行范围：已有批复村庄规划的乡村地区，但规划未标明房屋高度、层数和开发强度、房屋风貌等详细要求的，可直接按《规定》的技术标准参照执行，不必重新修编规划。

三、核心管控规则解读

（一）严守空间管控底线，规范乡村建设用地

一是落实底线管控要求。《规定》坚持把耕地、永久基本农田、生态保护红线作为刚性约束，同步纳入历史文化保护、洪涝灾害防控、水源保护、河湖水利、粮食生产区等多条控制线，实行多线叠加时按最严格标准执行，兼顾高标准农田建设、粮食安全、生态安全、文化保护和防灾安全，守住乡村建设各类安全红线。

二是划定村庄建设边界。《规定》明确村庄建设边界范围，村民建房、公共配套、基础设施、乡村产业项目都要在边界内实施，边界外预留一定机动指标备用，引导村庄建设集中集约布局，避免无序向外扩张。其中，对预留机动指标，《规定》提出各乡镇人民政府组织编制国土空间规划时，可适度“留白”，预留不超过全镇村庄建设用地5%机动指标，仅可用于特殊选址的公共服务设施、确需零星分散村民住宅，不得用于城镇集中开发。

三是用地总量刚性控制。《规定》提出，以2020年国土变更调查村庄用地（203）规模作为管控基准，乡镇村庄建设用地总量不突破原有规模，乡镇用地不足的可在全县统一调剂。新增建设用地设置 20%上限，实行总量控制、适度增量，同时兼顾乡村发展需求与土地节约集约利用。

（二）优化项目选址布局，细化分类准入规则

一是适用准入情形

村民住宅：严格落实“一户一宅”，新建房屋原则上选在村庄建设边界内（村庄集中建设区域），紧邻现有村庄居住区，同时兼顾邻里权益、采光通行与地质安全等因素。生态保护红线内原有房屋修缮只允许原址修缮，不得扩大建设用地规模。

公共服务设施：党群服务、医疗、文化设施等用地选址提倡“功能打包、一站多用”，建在位置适中、交通便捷的地方，既方便群众办事，又节约集约用地。

乡村产业：实行城乡分开布局，大型工厂、工业化项目统一放到城镇园区。旅游、电商、冷链存储、农产品分拣初加工这类资源型小产业，只要不破坏耕地和村容环境，可以就近落地发展。

设施农业用地：优先利用未利用地、各类空闲地及低效农用地，尽量避让优质稳定耕地、新增补充耕地，遵循有利于服务农业生产、节约集约用地原则。鼓励盘活利用现有设施农用地、规模化设施农业集中布局，与乡村产业用地衔接配套，符合分类准入的按规定办理设施农业用地备案手续。

二是条件准入情形：确需占用耕地的，应落实耕地占补平衡；占用高标准农田的，应向农业农村部门依法依规申请办理相关审核手续；占用林地、草地的，应向林业主管部门依法依规申请办理相关审核手续；紧邻村庄建设区的，做好卫生防疫等论证。

三是禁止准入情形：永久基本农田、生态保护红线等底线管控区域及沂南县禁养区，严禁新建、扩建设施农用地。

（三）健全建设指标体系，规范乡村建筑管控

一是确定建设面积。《规定》区分城镇开发边界附近的区域与边界外其他区域，平原与山地，实行差异化宅基地面积上限。举例来说，根据《规定》，一位村民住宅距城镇集中建设区较远的平原地区，在申请宅基地时，按“户”房屋和院落占地加起来不能超过200平方米。

二是明确间距退距。《规定》把消防、通行、管线等安全距离要求落到实处，对铁路、公路、电力线路、河道、村内道路设置分级退让距离，做到全维度安全管控。若因地块条件所限确实退让困难，取得相邻住户、企业等权利人书面同意后可酌情放宽。比如村庄内，在村道旁建住宅，需先留出2米再起墙，既方便出行，也保障通行安全。

三是明确建设高度。《规定》严格限定农户自建房层数与总高度，层高核算标准和计算规则明确；同时放开地下空间合理利用，允许配套建设存储、停车，满足乡村产业配套需求，不搞 “一刀切”。

四是明确用地指标。《规定》对农村住宅、社区、商业、仓储、工业用地分别制定容积率、建筑密度等指标，严格控制配套用房占比。同时，鼓励用途兼容、混合开发，给产业项目留出弹性空间，特殊项目可依据地块图则灵活执行。例如，一块2000平方米的工业用地，计划修建多层厂房，修建办公楼、餐厅等配套设施。按《规定》容积率1.2-1.5要求，多层厂房折算单层建筑总面积应控制在2400-3000平方米之间；《规定》按工业、仓储配套办公生活用房用地占比小于等于7%要求，若最终选定建设总面积2800平方米，办公楼、餐厅等不直接用于生产的建筑占地面积应控制在196平方米以内。

五是明确建筑风貌。《规定》倡导延续本土建筑肌理，统一色调管控，禁用整体大红、大蓝等“独树一帜”刺眼色彩，优先选用坡屋顶。

四、分类实施审批管理，规范地块图则编制

一是直接按通则审批

《规定》明确，符合条件的项目，在村庄建设边界内、2020年土地现状调查为村庄建设用地（203）的土地上，且是村民建房、建设公共配套设施、不改变用地用途的产业项目，不用额外编制地块详细图纸（地块图则），可直接办理规划许可。

二是必须编制地块图则审批

除上述可直接审批的情形外，其余项目都要“先画图、后审批”。由乡镇政府委托有资质的技术单位编制地块图则，写清地块位置、面积、建设规模、建筑限高等管控指标，确保位置和界址精准；图则须经村民代表大会表决通过、自然资源和规划局审核、乡镇政府审批、公开公示，所有流程通过后方可开工建设。为减轻基层和群众负担，村民建房的地块图则可以适当简化。

五、动态调整规则

《规定》施行之后，遇到政策变动、乡村发展有新需求，可先开展评估，分情况灵活调整完善。如果只是改动地块建设要求、不改动村庄建设范围的，直接用地块图则更新即可；如果要改动村庄建设边界，就需要纳入县国土空间规划年度动态维护方案统一上报审批；如果要修改本《规定》内容，则要按照当初发文程序重新报批。同时，各村也可以自主选择规划模式，有条件、确有需要的村庄，可按照省里相关技术规范单独编制村庄规划，规划获批后，不再执行该《规定》要求，切换为村庄规划管控模式，兼顾管控弹性和长远规划需求。

六、与上级政策的异同点

（一）相同点

我县制定的《规定》严格按照临沂市《指引》要求，做到定位一致：城镇开发边界外、村庄规划未覆盖的村庄，村民建房、设施建设、产业落地，均以《规定》为规划许可依据。做到底线要求与实施路径一脉相承，同守耕地、永久基本农田和生态保护红线，严控建设用地规模，同走“直接适用条文＋地块图则”分类实施的路子，试行期均为两年。

（二）不同点及我县亮点

市级《指引》解决“怎么编”，我县《规定》解决“怎么用”。前者多处将具体要求留由县区细化，后者逐项填实，形成可直接使用的尺子：宅基地面积、建筑退距、层数与高度、开发强度、绿地配置等，均分类给出标准，乡镇和村民对照即可测算。

一是底线更具体。在耕地、永久基本农田和生态保护红线之外，单列历史文化保护线，明确不得破坏传统风貌与红色文化遗存；并将洪涝风险、饮用水水源保护、河湖与水利工程管理范围、粮食生产功能区、高标准农田一并纳入。

二是范围有收有放。历史文化名村、传统村落原则上不适用，避免用统一标准改造传统村落；负面清单由五类扩展为十一条，把哪些情形必须先办理建设用地手续、农用地转用不得占多批少讲清楚，便于乡镇判断。

三是责任落到乡镇。指标表在市级模板的基础上，将用地规模、建设边界、新增用地和预留机动指标进行细化并分解到各乡镇（街道）。