2017年10月25日

主持人：观众朋友们，大家好！欢迎收听收看行风热线节目！本期《行风热线》的话题是《无证无照经营查处办法》。今天做客直播室的是县工商局党组书记、局长宋洪军同志。和宋局长一起走进直播间的，还有县工商局法制科公培昌同志。欢迎观众朋友就工商方面的问题打来热线电话，向宋局长咨询或反映，我们直播间的电话是3720001、3720111。

宋局长，您好，欢迎您来到直播间与观众朋友们交流。

宋局长：主持人好，所有关心行风热线节目的朋友们，早上好！非常高兴，今天利用行风热线这个平台和大家见面。今天是县工商局的上线时间，借此机会，我代表全县工商系统干部职工，向所有关心工商事业发展的各级领导、社会各界及全县人民，致以衷心的感谢和美好的祝福！同时，也请大家一如既往的理解、支持我们的工商工作，并对工商工作提出宝贵的意见和建议，也欢迎大家就有关问题进行咨询和反映。

主持人：宋局长，8月23日，国务院总理李克强签署国务院令，公布《无证无照经营查处办法》，自2017年10月1日起施行。此次颁行的《无证无照经营查处办法》（以下简称《办法》）为适应深化商事制度改革以及营造宽松的创业创新环境的需求，取代了“取缔办法”，在监管体制、措施以及处罚尺度方面作出了较大的变革。对进一步深化“放管服”改革，推动简政放权、放管结合、优化服务具有非常重要的意义, 为什么要出台《办法》？您介绍一下好吗？

宋局长：好的。现行《无照经营查处取缔办法》是国务院2003年1月制定的，主要是为了解决当时未依法取得许可的“五小”（小火电厂、小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂、小钢铁厂）等无证无照经营活动比较突出的问题。现行《无照经营查处取缔办法》的颁布施行，为工商部门查处无证无照经营提供了法律依据，对整顿市场秩序、促进经济健康发展发挥了积极作用。但是，随着商事制度改革的不断深化，实施中出现了一些与实际情况不适应的问题，主要是对无证无照经营查处的范围过宽，难以满足鼓励创业创新的需求，对工商部门与许可部门的监管职责划分也不够清晰，相关条款与行政强制法规定不一致等。2015年10月13日，国务院发布《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号文），要求进一步转变市场监管观念，明确监管职责，创新监管方式，构建权责明确、透明高效的事中事后监管体制，适应深化商事制度改革的需要。有必要通过调整相关规定，落实国发〔2015〕62号文精神，充分巩固改革成果，构建良好的市场秩序，进一步激发市场活力。

主持人：宋局长，请您谈谈制定《办法》的总体思路是什么？

宋局长：一是按照推进“放管服”改革的要求，限定无证无照经营的查处范围，做到“该管的管住，该放的放开”，为大众创业、万众创新营造更加宽松的制度环境。二是严格落实国发〔2015〕62号文精神，调整工商部门和许可部门的市场监管职责，构建分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的事中事后监管体制。三是认真总结现行《无照经营查处取缔办法》实施的经验，突出问题导向，提出有针对性的解决方案。

主持人：宋局长，《办法》在放管结合、简除繁苛方面作了哪些规定？

宋局长：对无证无照经营，要严格依法查处，但也要充分注意到满足群众生产、生活的合理需求，为创业创新营造良好的政策氛围。《办法》在调整范围、执法方式和法律责任等方面作了适当调整。

一是进一步放宽不属于无证无照的经营活动范围，鼓励社会投资创业，激发市场活力，并为地方人民政府根据本地实际，灵活创新管理预留制度空间。《办法》明确规定，以下两类经营活动不属于无证无照经营：在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动；依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动。规定放宽了不属于无证无照经营活动的范围，明确地界定了某些不受查处的无证无照经营行为，这些特殊的经营行为不再要求经营者办理工商登记，虽然没有营业执照，但属于合法经营，不受查处。与旧规定相比，“销售农副产品”取消了“农民”、“自产”这两个限定条件，同时增加了“日常生活用品”、“便民劳务活动”两个经营项目。市场经济活动中，农副产品和日常生活用品的销售其实是十分普遍的经营行为，以个人技能提供劳务服务也可以是很普遍的经营行为。但是，并非所有销售农副产品和日常生活用品的经营行为以及个人劳务服务行为都无需登记注册，无需登记注册必须具备一个共同的特别条件或法律要件，这就是“在县级以上地方人民政府指定的场所和时间”从事上述经营活动，只有这种在指定场地和指定时间内从事的销售行为和服务行为才是无需办理营业执照的经营行为。这类经营行为最为典型的就是通常所称的在“早市”和“晚市”的经营行为。这一规定充分地反映了适当放宽市场管制、合理利用城乡公共空间、满足城乡居民日常生活便利和小额经营活动需求的改革方向和立法目的，有利于鼓励社会投资创业，激发市场活力，并为地方人民政府根据本地实际，灵活创新管理预留制度空间。依法无需“办理注册登记的经营活动”主要是指律所、非营利性医院和非营利性学校等，这些机构取得许可后无需办理营业执照。但营利性的医院和营利性的民办学校、培训机构等需要办理营业执照。

二是强调督促、引导，调节管控力度，避免一概取缔的简单化执法。《办法》明确规定，查处部门应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。强调督促、引导，调节管控力度，避免一概取缔的简单化执法。要包容监管、温情监管，监管过程中也是服务过程，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。转变政府职能，不仅要从过去以“审批”为主转向以“事中事后监管”为主，更要转向以“优化服务”为主。针对海滩网红美食“阿大葱油饼”的事件，李克强总理曾批示有关部门，要“以小窥大”，“这些小食店都是小本生意，属于草根创业，群众口碑好，也有创新发展的意愿和社会需求。”李克强说，“对这些业态的监管，怎么把握好分寸，既执行有关规定，又扶持善待创业者?这个问题需要我们认真思考。”

三是对法律、行政法规对其处罚没有明确规定的无照经营行为，鉴于其社会危害性不大，《办法》适当减轻其法律责任，不再予以没收工具，并降低了罚款数额。《办法》第十三条“从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。法律、行政法规对无照经营的处罚没有明确规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。”从工商部门十余年的执法实践看，涉及危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的案件数量不到全部查处无照经营案件的1%，涉及行政许可的无照经营案件数量不到全部案件数量的四分之一，即将近四分之三的无照经营案件为一般违法行为。对法律、行政法规对其处罚没有明确规定的无照经营行为，鉴于其社会危害性不大，《办法》适当减轻其法律责任。第一，注意人性化、柔性执法。鉴于无照经营者多为小商人，经营设备及工具是其谋生的生产资料，一旦予以没收将引发激烈冲突，《办法》对无照经营行为仅规定可采取“查封、扣押”其经营设备及工具的行政强制措施，不再规定可采取“没收工具”的法律责任，减少了执法者和违法者之间的冲突；第二，改变了此前的“罚款执法模式”。大幅降低了对无照经营者的罚款处罚标准，最高处罚额度从2万元、20万元及50万元降低为1万元，适当减轻了无照经营的经济责任。

主持人：《办法》对明确部门权限、厘清监管职责作了哪些方面的规定？

宋局长：《办法》以立法形式正式确立了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，查处无证无照经营行为不再只是市场监管一家之责。《办法》明确工商部门和许可部门对无证无照经营的查处权限、厘清职责，有利于构建权责明确、透明高效的事中事后监管体制。《办法》明确规定：对无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。对无证经营的，法律、法规、国务院决定对负责查处无证经营的部门有明确规定的，由规定的部门查处；法律、法规、国务院决定没有规定或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门查处。对既无证也无照从事经营活动的，依照无证经营的规定予以查处。

旧的《无照经营查处取缔办法》规定，无照经营和无证经营统称无照经营，都由工商行政管理部门负责查处，同时许可审批部门亦可查处无证经营行为。商事制度改革后，实行以“先照后证”为主的制度，“取缔办法”中无照无证查处区分不明确的监管体制，已经不能适应商事制度改革和营造宽松创业创新环境的需求。因此，“查处办法”对接“先照后证”商事制度，在法规名称上将无证和无照并列，明确区分了无证经营和无照经营，实行无照经营和无证经营分别由工商行政管理部门和许可审批部门查处的制度。经营者未依法取得许可证、批准文件，或者许可证、批准文件被吊销、撤销、有效期届满，擅自从事有关经营活动的，为无证经营。经营者依法只须取得营业执照即可从事经营活动，或者已取得许可证或者批准文件，但未取得营业执照，擅自从事经营活动的，为无照经营。

无证经营包括三种类型：一是无证有照，只有营业执照没有许可证；二是无证无照，既无许可也无营业执照；三是无证无需照，没有许可证，但有关行业不需要取得营业执照，如律师事务所等。其中第五条规定的为包含无证有照、无证无需照两种，第七条规定的为无证无照。

旧的《无照经营查处取缔办法》第四条对无证经营实际上仅仅规定了无证有照、无证无照两类，比《无证无照经营查处办法》规定范围的要窄。依照旧的《无照经营查处取缔办法》，工商部门和许可审批部门都负有查处无证无照、无证有照行为的职责，这一体制对发挥工商部门贴近市场的优势，有效打击违法经营行为起到重要作用。但是，随着审批制度的改革，上述体制也逐步呈现出一些问题：一是部门职责不清。在多个执法机关负责查处无证无照、无证有照的过程中，存在相互推诿的现象，一旦出现问题也难以追责。二是法律责任负担不平衡。由于工商部门和许可审批部门分别依据现行办法和有关法律法规查处无照行为，导致同一违法行为由不同部门查处时承担不同法律责任。三是许可审批部门重许可、轻监管，甚至只许可不监管的情况时有发生。

针对上述问题，《无证无照经营查处办法》第五条、第六条、第七条按照“事实行为类型化”的方法，合理区分了“无证经营”、“无照经营”及“无证无照经营”三种情形，分别确定了其查处机关：对无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、行政法规的规定予以处罚。对无证经营的，法律、法规、国务院决定对负责查处无证经营的部门有明确规定的，由规定的部门查处。对既无证也无照从事经营活动的，依照无证经营的规定予以查处。明确工商部门和许可部门对无证无照经营的查处权限、厘清职责，有利于构建权责明确、透明高效的事中事后监管体制。克服了此前规定“偏重无照经营、轻视无证经营”的制度缺陷，从而，避免了此前行政监管职责不分、职责冲突、互相推诿、无人负责，百姓投诉无门、监管无效的情形，较好地贯彻了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则。对监管授权模糊之处，采取了“事前补充授权”的方式，确保事有人管、责有人负，实现监管无缝衔接。对法律、法规、国务院决定没有规定查处部门或者查处部门规定不明确的行政许可，统一授权“由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处”。

主持人：《办法》在加强协同监管方面做了哪些规定？

宋局长： 为形成监管合力、提高行政效能，《办法》强调加强政府部门间的组织协调和信息共享，并引入信用监管，明确规定：一是县级以上地方人民政府负有组织、协调职责。旧的《无照经营查处取缔办法》没有地方政府职能的规定，但是查处无证无照经营工作涉及多个社会管理领域、众多行管管理部门，需要政府统一领导，牵头抓总、协调指导、齐抓共管，实践中各地政府也都建立了联席会议等制度进行协调。尤其是根据《中央社会治安综合治理委员会办公室国家工商行政管理总局关于做好将查处取缔无证无照经营纳入社会治安综合治理目标考评工作的意见》（综治办〔2010〕44号）要求，各地都建立了查处取缔无照经营工作联席会议制度。联席会议由党委政府领导，综治办、工商局以及公安、财政、文化、卫生、国土、建设、人力资源和社会保障、农业、环保、质检、食品药品监管等有关市场审批、登记、建设、管理部门参加，办公室设在工商局。《无证无照经营查处办法》将实践中的做法进行上升到法规的正式规定。

二是查处部门应当依法履行职责，密切协同配合，利用信息网络平台加强信息共享，发现不属于本部门查处职责的无证无照经营，及时通报有关部门。关于信息共享，对工商部门来说就是要履行“双告知”职责。在办理登记注册时，工商部门要根据省级人民政府公布的工商登记后置审批事项目录告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门，并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。在办理登记注册后，工商部门要运用信息化手段，对经营项目的审批部门明确的，将市场主体登记注册信息及时告知同级相关审批部门；对经营项目的审批部门不明确或不涉及审批的，将市场主体登记注册信息及时在企业信息共享平台上发布，相关审批部门或行业主管部门应及时查询，根据职责做好后续监管工作。

三是查处部门将无证无照经营记入信用记录，并依法公示相关信息。

主持人：宋局长，县级以上人民政府工商行政管理部门对涉嫌无照经营进行查处时，可以行使哪些职权？

宋局长：《办法》第十一条规定“县级以上人民政府工商行政管理部门对涉嫌无照经营进行查处，可以行使下列职权：

（一）责令停止相关经营活动；

（二）向与涉嫌无照经营有关的单位和个人调查了解有关情况；

（三）进入涉嫌从事无照经营的场所实施现场检查；

（四）查阅、复制与涉嫌无照经营有关的合同、票据、账簿以及其他有关资料。

对涉嫌从事无照经营的场所，可以予以查封；对涉嫌用于无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品，可以予以查封、扣押。

主持人：宋局长，《办法》对于无证无照经营的举报怎么规定的？

宋局长：《办法》第九条规定“任何单位或者个人有权向查处部门举报无证无照经营。查处部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报，依法予以处理。对实名举报的，查处部门应当告知处理结果，并为举报人保密。”

主持人：宋局长，《办法》对于明知属于无照经营提供便利条件的如何处罚呢？

宋局长：《办法》第十四条规定“明知属于无照经营而为经营者提供经营场所，或者提供运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处5000元以下的罚款。”新办法主要变化一是只规定了对为无照经营行为提供便利条件的处罚，没有规定对为无证经营行为提供便利条件的处罚，对为无证经营行为提供便利条件的处罚需要根据相关法规进行；二是大幅降低了罚款幅度，最高罚款由50万大幅降为5千。