尊敬的蒋金光代表：

您提出的《关于盘活农村闲置宅基地促进乡村振兴的建议》收悉，诚如您所说，当前农村或多或少的空闲村现象，不仅影响村容村貌，也是资源的浪费。您建议盘活村内宅基地，发展第二产业，值得我们深入思考。现梳理当前宅基地现状、盘活模式及可能遇到的问题，情况答复如下：

一、宅基地管理现状

围绕农村宅基地闲置与整治利用，政府部门出台了一系列关于农村宅基地管理的政策文件，各地也相继开展了宅基地制度改革试点。从政策层面来看，2014年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，启动了以所有权、资格权、使用权“三权分置”和农民自愿有偿退出为核心的宅基地制度改革；2019年农业农村部在《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》中首次明确了有效利用闲置宅基地的方式，鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目；在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅；2020年印发的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步要求，深化宅基地制度改革，探索宅基地“三权分置”的实现形式，允许以农民自愿退出、农村集体依法有偿收回和城乡建设用地“增减挂钩”的方式。2022年，农业农村部发布了《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》，规定了农村集体经济组织及其成员可以通过自主经营、合作经营、委托经营等多种方式，依法依规盘活利用合法取得、权属清晰的农村闲置宅基地和闲置住宅。从实践层面来看，各地积极探索宅基地治理方式，结合地方政府的探索经验，目前宅基地的改革与盘活方式包括农村集体经济组织内部流转以及入市、对外出租、入股等。

二、简述盘活模式

（一）有偿退出及内部流转

根据《土地管理法》第62条的规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。与此同时，国家支持农村集体经济组织内部可以进行宅基地的内部流转，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地，各地可以探索通过制定宅基地转让示范合同等方式，引导规范转让行为。转让合同生效后，应及时办理宅基地使用权变更手续。

（二）入市

尽管2019年修订的《土地管理法》未在法律层面开放开宅基地的入市路径，但是国家也并未对宅基地入市完全禁止。根据中共中央、国务院于2019年发布的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，国家允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。据此，闲置宅基地在入市方面并非完全走不通，但前提是在符合一定条件的情况下可以转为集体经营性建设用地，并探索通过交易场所进行交易，实现宅基地的盘活利用。

在实践层面，例如此前重庆等地区的“地票”制度，意即将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标，再通过土地交易场所进行交易，从而转让给有建设用地需求的主体。就具体的操作流程而言，该种涉及集体建设用地指标的交易主要包括土地复垦、下达指标、地票交易和使用等环节，最终使得宅基地等农村建设用地通过复垦等形成新增城市建设用地指标，从而促进农村集体土地资源的进一步交易和利用。

（三）入股

关于宅基地入股，部分地方政府亦进行了适合当地发展的有益探索。例如，2018年山东省发布的《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》中提出“探索农村闲置宅基地和住宅使用权放活方式，合理确定宅基地和住宅入股的适用范围、流转期限、途径和用途”。在具体实践层面，如安徽省滁州市南谯区在“两闲”盘活利用中,创新宅基地使用制度,积极引入社会资本投入,大力发展农业农村新业态,探索了闲置宅基地和闲置住宅入股开发农耕文化实景体验场、非遗传承展示展演基地的“教育基地模式”等多种模式；上海市奉贤区南桥镇的宅基地“股权化”试点作为农业农村部2022年评定的宅基地改革与管理典型案例，具体通过“上楼+货币补偿”的方案将当地原本闲置未利用的宅基地盘活，村民可以直接领取补偿金，而对于农民相对集中居住项目的签约户亦可以选择参股投资项目，每股30万元整，保底收益率不低于5%，其中每户仅可参与一股。

（四）出租

目前，部分地区试点通过出租方式盘活利用闲置宅基地。例如，西安市高陵区人民政府2018年7月正式对外发布了首批“共享村落”通告，推进出租房源50户，房源全部位于高陵区张卜街道张家村和南郭村，承租人可以与村集体经济合作社签订《高陵区“共享村落”（农民闲置宅基地和闲置农房使用权出租）合同》并缴纳一定租金。2021年，西安市高陵区人民政府颁布了《西安市高陵区“共享村落”（农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范）工作实施方案》。

在出租期限方面，《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第28条规定了宅基地及其房屋出租的，出租人和承租人应依照相关法律法规订立租赁合同，明确双方当事人的权利义务，约定租赁期限、用途、租金及其支付方式等内容。租赁合同期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。出租人应当将宅基地出租情况向宅基地所有权人报备。禁止借出租名义买卖宅基地。

在实践层面，纵览全国，对于较为发达的省市地区，已经开展了多样化的宅基地制度盘活与利用试点方案。如江苏省昆山市淀山湖镇宅基地试点，同样作为2022年度的宅基地改革与管理典型案例，通过抵押贷款、入市流转、入股出租等方式大力推行宅基地改革，在抵押贷款方面，开展农村建房抵押贷款，从而获取资金翻建新房；在入市流转方面，一方面制定《农房及宅基地使用权流转示范合同》，通过江苏省农村产权交易平台流转闲置宅基地和农房使用权，并于2022年完成了江苏省内首宗农房和宅基地使用权线上流转，另一方面将腾退的宅基地通过协议流转变成集体商业用地并建成民宿、开发乡村旅游产业；在入股、出租方面，创新“合作社+农户+第三方”的形式，由村集体成立农业观光专业合作社，村民将房屋评估后折价入股合作社，由专业合作社统一招商引资，引入有实力的第三方发展民宿旅游、餐饮服务等产业，农民可以获得租金收入，第三方也可以在合作社的担保下开展投资。

由此可见，在充分了解和梳理当地宅基地现状后，村镇集体可以因地制宜地采取多种方式开发和利用宅基地资源，在提高农民生活质量、为乡村振兴赋能方面拥有广阔的发展空间。

三、发展中的问题

1、宅基地利用意愿难协调

宅基地闲置的原因多种多样，因此，不同农户对于闲置宅基地利用产生了分歧：一些愿意出资对闲置宅基地进行商业化改造，一些则不愿意。甚至少数农户即使在有企业、政府帮扶的前提下，也不愿意进行宅基地重新利用。

即便村民都愿意将闲置宅基地利用起来，选择何种模式仍难以达成共识。如果不能协调各农户意愿进行统一改造，个别盘活利用意义不大。

2、宅基地利用条件缺乏

很多村落想要对闲置宅基地进行利用，但实际上却缺乏有力的条件支撑，也无法借鉴现有宅基地利用模式。

我国大部分农村地区都缺乏自身特色，部分农村不仅宅基地大量闲置，还存在农田荒废、生态环境差等问题。既无法结合农业、生态、文化等发展旅游化模式，也无法发展特色产业。这些村落由于自身缺乏各项闲置宅基地利用硬性条件，难以对闲置宅基地进行开发利用。

3、项目开发审批和经营许可难

对闲置宅基地进行大规模盘活利用不仅涉及宅基地本身，还要整合周边环境和资源，建设综合服务配套设施，涉及面广就很难实施。

在盘活利用过程中，还有可能涉及土地用途变化和土地规划的调整，需要进行项目开发审批。农户和宅基地使用权人为了利用宅基地从事小规模的生产经营活动，也需要对宅基地进行商业化改造，宅基地本身建造质量参差不齐，安全情况难以核准，加之消防条件和卫生条件不达标，难以获得经营许可证。

4、利用模式同质化严重

从全国范围来看，各地区闲置宅基地利用模式同质化严重。某一地区利用模式试验刚取得一定成效，其余地区便纷纷效仿，这种效仿只注意到了模式，并未结合自身文化和特色，缺乏合理的规划和战略设计，导致仅一个市（县）内就可能存在几个相同利用模式的村庄。

这些风格样式和发展定位相似的村庄同质化现象严重，会使有限的游客分流出去，与其他村庄产生激烈的竞争，一旦遭遇游客不足的风险就会造成资金入不敷出、前期投入收不回来的结果。

闲置宅基地是一种未被有效利用的“沉睡”资产。在乡村振兴战略的大背景下，推进农村闲置宅基地盘活利用对激活农村闲置土地资源、拓宽农民收入渠道、增加农民财产性收入及保障乡村产业发展用地需求具有重要的现实意义。然而盘活宅基地尚未有成熟的利用模式，前途光明但任重道远，既要坚持科学规划、久久为功，也要坚持破立并举完善政策措施和监管机制才是宅基地有效利用否长远之道，才能为乡村发展注入新的活力。

联系电话：0539-3221546

沂南县自然资源和规划局

2023年5月26日